• Оглядываясь на 15-летнюю историю

    Оглядываясь на 15-летнюю историю

    Категории: №7, Интервью
    – Сергей Иванович, давайте вспомним, с чего все начиналось? – Да, минуло 15 лет со дня образования новых для Москвы территориальных органов исполнительной власти – префектур и муниципальных округов. Такое решение продиктовано различными соображениями, главным из которых было приблизить структуры власти к населению. Первичной административно-территориальной единицей города Москвы стал муниципальный округ (район), их было создано 133, вместо существовавших 33. Муниципальный район, который возглавлял супрефект, был нижним звеном исполнительной власти города, правда, с небольшими полномочиями. Образование этого властного звена обеспечило «шаговую» доступность населения к органам управления. Затем начался процесс постепенной передачи на нижний уровень власти полномочий с разделением компетенции и с кадровым обеспечением. После принятия в 1996 году городского закона «О районной Управе в городе Москве» орган власти муниципального округа (района) стал называться районной Управой. В 1997 году впервые прошли выборы советников районных собраний. Районное Собрание входило в состав районной Управы, являясь представительным органом. Советники были членами районного Собрания. Управой, в том числе и районным Собранием, руководил глава районной Управы, который по представлению мэра Москвы избирался советниками, но сам при этом советником не был. Когда Верховный суд РФ в 2001 году своим решением признал норму, на основании которой строилась такая структура органов власти в районах, несоответствующей федеральному законодательству, а районные управы – органами местного самоуправления, пришлось в 2003 году в целях сохранения единства городского хозяйства создавать на уровне районов города территориальные органы государственной власти – управы районов. Прежняя районная Управа уже не могла сочетать в себе одновременно функции представительного и исполнительного органов местного самоуправления. После принятия в ноябре 2002 года Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» был определен правовой статус органов местного самоуправления и функции разделены: муниципальное Собрание – это представительная ветвь, а муниципалитет – исполнительная. И уже в 2004 году по новому законодательству были проведены выборы местных депутатов. В таком виде эти органы осуществляют свою деятельность и сегодня на территориях муниципальных образований в городе Москве. При этом время показало, что местные органы власти, расположенные в «шаговой» доступности, пусть и с меньшими полномочиями, чем были ранее у исполкомов райсоветов, полностью себя оправдали. – Не дублируют ли сегодня какие-то функции префектура и управа? – Если оглянуться на 15-летнюю историю, то пройденные годы стали хорошей школой построения взаимоотношений различных уровней и ветвей власти. За это время мы попытались систематизировать зоны ответственности префектур и управ. В декабре 2002 года вышло постановление правительства Москвы, в котором четко разделена компетенция этих территориальных органов власти. Нет пересекающихся полномочий и возможности переложить ответственность на другую структуру. При этом, заметьте, указанный распорядительный документ является единственным базовым правовым актом, который четко определяет полномочия территориальных органов исполнительной власти города. Но жизнь не стоит на месте, в этот документ и сейчас вносятся изменения, чтобы каждый чиновник, работающий в префектуре, управе, четко знал полномочия органа власти, в котором он работает, свои обязанности и зону ответственности. С этой целью регулярно обобщается правоприменительная практика реализации полномочий. Совсем недавно совместно с сотрудниками одной из управ района мы провели исследовательскую работу по анализу реализации полномочий управы и убедились в том, что на сегодня из 117 предоставленных ей полномочий 28 не реализуются, 17 требуют уточнения, это практически треть полномочий. При этом должностные инструкции работников управы района не всегда соответствуют тем обязанностям, которые они должны выполнять. Сейчас заканчивается работа по устранению выявленных противоречий. – До образования в 2003 году территориальных органов государственной власти – управ районов – бывшие районные управы выполняли функции двух органов власти на одной и той же территории: местного самоуправления и органов государственной власти. Жители шли в управу и решали там все свои житейские вопросы. Теперь в районе две структуры: управа и муниципалитет, как они сосуществуют? – Мы законодательно развели полномочия, но хочу подчеркнуть, что при этом у Москвы, как у города федерального значения, свой путь развития территориального управления. Остановлюсь на предыстории, которая до сих пор вызывает споры. Еще на этапе подготовки городского закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве» было принято решение пойти по пути постепенного насыщения органов местного самоуправления полномочиями через передачу им отдельных государственных полномочий. Это решение и сегодня вызывает дискуссии. Когда речь заходит о развитии местного самоуправления в Москве, оппоненты – «правовики» говорят, что его в городе не существует. Я говорю, хорошо, вы называете себя юристами, тогда давайте попробуем разобраться. Во-первых, в Москве созданы муниципальные образования, принят закон о границах муниципальных образований, которые совпадают с границами района, за исключением Зеленограда, где в двух районах созданы по два муниципальных образования. Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством в Москве созданы муниципальные образования. Во-вторых, депутаты муниципального Собрания избраны населением. Это представительный орган? Да. Кроме того, образован предусмотренный законодательством исполнительно–распорядительный орган – муниципалитет. Эти органы и являются органами местного самоуправления. К тому же каждый из этих органов имеет свои полномочия. Определены источники доходной части местного бюджета. Значит, все нормы федерального законодательства в области местного самоуправления в городе Москве полностью реализованы. При этом соглашусь с теми, кто утверждает, что на сегодня полномочия у муниципальной власти недостаточно широки, и что она не в полной мере влияет на жизненные процессы. Но мы же прекрасно понимаем, что нельзя идти на поводу у «шапкозакидателей», которые хотят, чтобы сегодня органы местного самоуправления имели максимум полномочий, определенных федеральным законом, а дальше, как они говорят, «жизнь покажет». В 2002 году, когда мы исполняли решение суда, думали, по какому пути идти, вариантов было предложено несколько. Но Юрий Михайлович Лужков избрал совершенно правильный путь: четыре года мы работаем в условиях постепенной передачи государственных полномочий. При этом все процессы проходят на территории города равномерно, с одинаковым финансовым обеспечением и под контролем органов государственной власти. В каждой префектуре есть координационный совет, в который входят сотрудники префектуры, главы управ, представители муниципальных образований. Смысл работы этих советов заключается в принятии совместных решений, которые потом в государственной части реализуются распорядительными документами: распоряжениями, приказами, а по части муниципальной – решениями муниципальных собраний либо документами муниципалитета. При необходимости создаются согласительные комиссии, которые позволяют быстро находить компромиссные решения по различным вопросам. Все это делается для того, чтобы город развивался как единый организм, а структуры, облаченные властными полномочиями, были взаимодополняющими ветвями, создающими общую «крону». Сегодня мы не можем принимать единого правового акта органов государственной власти и местного самоуправления, потому что это будет противоречить Конституции. Но, создавая координационные советы при управах районов и префектурах, совместные и согласительные комиссии, мы начинаем потихоньку выстраивать государственно-муниципальную модель управления городом Москвой. На сегодня такого правового понятия нет, но логика жизни и здравый смысл подсказывают нам этот путь: невозможно жить и работать в одном и том же районе, не взаимодействуя друг с другом. – А если спрогнозировать, что будет лет через 20-30? – Может быть, мы доживем, что у нас на уровне районов не будет органов государственной власти. Есть перечень полномочий, который может на уровне районов выполняться, но под контролем и при координации окружных органов государственной власти. Но я думаю, что это вопрос далекого будущего. Ведь тогда получится, что на территории района останется только орган местного самоуправления, который будет отвечать за решение определенного круга вопросов как государственного, так и муниципального уровня, как у нас было до 1997 года. Но Конституция Российской Федерации этого не позволяет: каждый уровень власти – и государственный, и муниципальный – осуществляет собственные полномочия. Давайте не будем заглядывать так далеко. У нас и в настоящее время достаточно много вопросов, которые необходимо решать уже сейчас. – Какие реальные шаги осуществляются в законодательном плане для укрепления взаимодействия двух ветвей власти? – Совсем недавно, в мае этого года, в Московский закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве» внесены существенные изменения. Прежде всего, в перечень вопросов местного значения введено три блока, которые усиливают взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти. Тем самым дана возможность представителям органов местного самоуправления участвовать в ряде мероприятий: по государственно-экологическому контролю, по контролю за охраной, содержанию и использованию природных территорий, в персональном учете детей, которые должны учиться в школах, в организации работы общественных пунктов охраны порядка, призывной комиссии. Кроме того, закон обязал управу района предложения по вопросам о предоставлении земельных участков для стоянок автотранспорта, по схеме размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети, по целевому использованию нежилых помещений, расположенных в жилых домах, обязательно согласовывать с органами местного самоуправления. И третий блок, предусматривающий возможность органов местного самоуправления вносить в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы свои предложения к проектам градостроительного плана развития территории района и административного округа, Генерального плана города Москвы в части вопросов развития территории внутригородского муниципального образования; к проектам городских целевых программ; об образовании и упразднении особо охраняемых природных территорий на территории муниципального образования; к проектам планировки жилых территорий (кварталов, микрорайонов) планируемой реконструкции, реновации сложившейся застройки, проектам межевания жилых территорий сохраняемой сложившейся застройки, проектам планировки озелененных территорий общего пользования (парков, садов); по организации и изменению маршрутов, режима работы, остановок наземного городского пассажирского транспорта; по повышению эффективности охраны общественного порядка на территории муниципального образования; по благоустройству территории муниципального образования; по созданию условий для развития на территории муниципального образования физической культуры и массового спорта. Как видите, предложения вносятся по широкому кругу вопросов, касающихся и градостроительной деятельности, и создания благоприятной среды проживания, жизнеобеспечения населения, охраны общественного порядка. И вносятся они в уполномоченный орган исполнительной власти, а не только в управу и префектуру. Важно отметить, что законом установлена обязанность органов государственной власти – рассмотреть поступившие предложения с обязательным участием представителей муниципального образования и направить письменный мотивированный ответ в установленные сроки. Есть возможности у одних и обязанности – у других. В этом, наверное, и заключается государственно-муниципальная модель управления. Я не знаю, есть ли это в законодательстве других субъектов, но в Москве пытаемся объединять усилия государственной и муниципальной властей. Не могут две ветви власти существовать отдельно друг от друга, не вступая во взаимодействие, когда перед ними стоит задача повышения благосостояния города и его жителей. Полный текст интервью опубликован в газете «Тверская, 13» от 25 июля 2006 года.