• Вместе с Юрием Лужковым

    Специальную главу мэр посвятил вопросам укрепления взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. По мнению мэра отстраиванию эффективной системы местного управления и самоуправления мешает статья 12 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что “органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти”. Реализация нынешней модели правового регулирования местного самоуправления привела к фактическому разрыву единой исполнительной вертикали. Российское законодательство 90-х годов вывело края и области из системы местных органов, придав им в известных политических целях качества субъектов Федерации, в то время как само местное самоуправление было выведено за пределы государственного механизма. Местные органы были фактически приравнены к территориальному общественному самоуправлению. Произошло отождествление государственной и негосударственной форм местного самоуправления, а также абсолютизация определенных самоуправленческих начал, реально функционирующих на уровне улицы, дома, микрорайона, и их распространение на систему местного самоуправления в целом.
    Согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований, основным признаком которых является наличие “муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления”. Однако современное состояние местного самоуправления характеризуется усилением разрыва между объемом полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, и их финансовым и материальным обеспечением.
    Местные источники в 90-х годах могли покрыть не более 20 – 25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. Предлагаемый же Федеральным законодательством механизм решения этих вопросов, связанный с определением нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, фактически не работает. У самих же органов местного самоуправления часто отсутствует мотивация к увеличению собственных доходов ввиду укоренившейся практики перераспределения доходов или их изъятия в пользу субъектов РФ. Провозглашаемая в подобных условиях хронического безденежья и нищеты самостоятельность муниципальных органов зачастую способствует лишь дискредитации идеи местного самоуправления в глазах населения. Ожидания, возлагавшиеся гражданами на местную власть, не оправдываются, что приводит к падению престижа не только местных и региональных, но и федеральных властей.
    Необходимо констатировать и отсутствие сплоченности и солидарности жителей мотивации местных сообществ к самоорганизации для решения общих проблем. Этому способствует как особенности отечественной политической культуры, так и разорванность социальных связей в современном российском обществе, отсутствие действенных механизмов и государственных гарантий, обеспечивающих реализацию гражданами своих прав. В этих условиях практически теряется смысл местного самоуправления как института гражданского общества. В целом закрепление в отечественном конституционном праве концепции негосударственной природы местного самоуправления привело к искусственному разделению двух каналов власти народа — государственной власти и власти местного самоуправления.
    На практике довольно сложно выделить сугубо местные функции, поскольку многие функции, выполняемые органами местного самоуправления, вытекают из задач, поставленных центральной властью. Реализуемые муниципальными органами полномочия имеют местное значение лишь в том плане, что они осуществляются на конкретной территории соответствующими субъектами местного самоуправления. На деле же большинство решаемых местными властями вопросов есть лишь продолжение на определенной территории государственной политики в конкретных сферах (образование, здравоохранение, экология, социальное обеспечение и т.п).
    Сегодня, считает мэр, необходимо не противопоставлять местное самоуправление государству и всячески защищать его от последнего, а обеспечить развитие самоуправленческих, демократических начал в деятельности государственного механизма на низовом уровне, их реальность и практическую эффективность. Повседневные интересы и заботы местных жителей не могут быть поставлены вне интересов государства, провозгласившего себя социальным.
    В этих целях необходимо несколько откорректировать модель организации местного самоуправления в России. Такая коррекция по мнению Юрия Лужкова может проводиться на следующих принципах:
    l базовой задачей является четкое определение безусловных сфер компетенции местной власти;
    l следующим шагом является определение порядка ее соподчиненности вышестоящим уровням власти;
    l это предполагает определение механизмов контроля за действиями местных властей со стороны государственных органов и населения, а также механизмов ответственности местных властей в случае ненадлежащего исполнения своих функций
    Такой подход требует укрепления государственных гарантий финансово-экономических прав органов местного самоуправления, дополнительных форм и методов защиты более слабых в плане бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления, включая процедуры финансового выравнивания, обеспечения прозрачности межбюджетных отношений.
    Кроме того, следует усовершенствовать территориальную организацию местного самоуправления, имея в виду уточнение критериев образования муниципалитетов разного типа, а также уровней организации местного самоуправления.
    Исправления требует и то, что сегодня в российском законодательстве закрепляется принцип самостоятельности муниципальных образований, но в то же время отсутствует общее законодательное закрепление разделения функций между различными уровнями местного самоуправления.
    Несбалансированность таких отношений проявляется и в игнорировании отдельными муниципальными образованиями более широких самоуправленческих и государственных интересов, абсолютизации положений закона о самостоятельности муниципальных образований, приводящей к волюнтаризму в процессе принятия решений. Борьба с таким волюнтаризмом в 90-х годах затруднялась ограниченностью спектра возможного воздействия государства на местное самоуправление, невключенностью местного самоуправления во властную вертикаль.
    Мэр предлагает пути решения возникших проблем. Он считает, что обеспечению государственных гарантий местного самоуправления, повышению его ресурсной обеспеченности и эффективности государственного контроля за органами МСУ должно способствовать законодательное подразделение полномочий (функций) муниципальных властей на обязательные и факультативные (добровольные), вместо подразделения их на вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемые законом.
    В число обязательных функции обычно входят водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц и т. п. Количество таких функций может определяться численностью населения соответствующей административно-территориальной единицы.
    Факультативные же полномочия реализуются местными властями по своему усмотрению, в зависимости от конкретных финансовых возможностей. К ним чаще всего относятся отдельные социальные функции, а также функции, связанные с культурными мероприятиями.
    В этой логике необходимо решать и вопросы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочии и их реализации. В данном вопросе можно пойти по пути выделения дополнительной — третьей — группы полномочий местных властей — делегированных. Причем фактически такие полномочия являются обязательными, и на них распространяются требования ресурсной обеспеченности и жесткого государственного контроля за их исполнением.
    При этом необходимо установить более четкие полномочия органов государственной власти по контролю за надлежащим исполнением местными властями своих обязательных задач, ввести соответствующие механизмы ответственности за их неисполнение, такие, как:
    l изъятие из компетенции органов местного самоуправления тех или иных полномочий;
    l отстранение от должности высших должностных лиц местного самоуправления;
    l досрочное прекращение полномочий выборных лиц и выборных органов самоуправления с одновременным назначение новых выборов.
    Кроме того, в Федеральном законодательстве также должны быть урегулированы следующие вопросы:
    l определение и обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
    l порядок компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
    l порядок реализации права муниципальной собственности на землю;
    l единый учет объектов недвижимости и формирование общегосударственного реестра сведений об объектах недвижимости;
    l порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;
    l порядка реализации конституционной нормы об охране общественного порядка органами местного самоуправления;
    l статус выборных лиц местного самоуправления в РФ.
    Применительно к крупным городам, в которых имеются промышленные, “спальные” районы, а также районы, в которых сосредоточены административные учреждения, исторические и культурные памятники (т.е. территории, имеющие свою ярко выраженную специфику и локализованные объекты инфраструктуры), целесообразна “двухуровневая” организация местного самоуправления с признанием городских районов в качестве своеобразного низового звена административно-территориального деления (в современной терминологии — внутригородских муниципальных образований). Общегородские органы самоуправления при такой системе решали бы общие для всего города задачи, а районные (внутригородские) органы самоуправления — специфические проблемы, характерные для данной части города.
    Следует также предусмотреть возможность определенной субординации и подотчетности муниципальных образований различных уровней. Законные решения органов местного самоуправления более широкого муниципального образования должны иметь обязательную силу для находящихся на ее территории муниципальных образований более низкого уровня. Вышестоящий уровень местного самоуправления призван не только координировать деятельность нижестоящих уровней, оказывать им помощь, но и контролировать выполнение ими определенных функций.
    Reply Follow